حصانة الرُّسل عُرْفٌ قديم قِدم التكتلات البشرية والإسلام أقَرَّها

تعارف البشر منذ آلاف السنين على أن تمنح الدولة المُضيفة الحماية والأمان للرُّسل أو السفراء الذين كانوا ينقلون لها رسائل من دولة أخرى، أو كانوا يُبتعثون لإجراء مفاوضات أو مقايضات سواء في الحرب أو السلم.

والإسلام أقرَّ هذا العُرف، فقد قَدِمَ إلى مدينة نبي الله محمد صلى الله عليه وسلم رسولان يحملان كتابًا من مسيلمة بن حبيب (مسيلمة الكذاب)، يقول فيها:‏ إلَى مُحَمَّدٍ رَسُولِ اللَّهِ: سَلَامٌ عَلَيْكَ؛ أَمَّا بَعْدُ، فَإِنِّي قَدْ أُشْرِكْتُ فِي الْأَمْرِ مَعَكَ، وَإِنَّ لَنَا نِصْفَ الْأَرْضِ، وَلِقُرَيْشٍ نِصْفَ الْأَرْضِ، وَلَكِنَّ قُرَيْشًا قَوْمٌ يَعْتَدُونَ. فقال لَهُمَا محمد حِينَ قَرَأَ كِتَابَهُ: فَمَا تَقُولَانِ أَنْتُمَا؟ قَالَا: نَقُولُ كَمَا قَالَ (أي كما قال مسيلمة)، فَقَالَ صلى الله عليه وسلم: أمَا وَاَللَّهِ لَوْلَا أَنَّ الرُّسُلَ لَا تُقْتَلُ لَضَرَبْتُ أَعْنَاقَكُمَا. (سيرة ابن هشام).

وعن أَبِي رافع أنه قَال: بَعَثَتْنِي قُرَيْشٌ إِلَى رَسُولِ اللَّهِ صَلَّى اللَّهُ عَلَيْهِ وَسَلَّمَ، فَلَمَّا رَأَيْتُ رَسُولَ اللَّهِ أُلْقِيَ فِي قَلْبِي الْإِسْلَامُ، فَقُلْتُ: يَا رَسُولَ اللَّهِ إِنِّي وَاللَّهِ لَا أَرْجِعُ إِلَيْهِمْ أَبَدًا. فَقَالَ رَسُولُ اللَّهِ: إِنِّي لَا أَخِيسُ بِالْعَهْدِ وَلَا أَحْبِسُ الْبُرُدَ، وَلَكِنْ ارْجِعْ، فَإِنْ كَانَ فِي نَفْسِكَ الَّذِي فِي نَفْسِكَ الْآنَ، فَارْجِعْ، قَالَ أبو رافع: فَذَهَبْتُ الى قريش ثُمَّ أَتَيْتُ النَّبِيَّ صَلَّى اللَّهُ عَلَيْهِ وَسَلَّمَ فَأَسْلَمْتُ (سنن أبي داود). قوله صلى الله عليه وسلم: (إِنِّي لَا أَخِيسُ بِالْعَهْدِ) أي لا أَغْدِرُ بِالْعَهْدِ وَلَا أَنْقُضُهُ؛ (الْبُرُدَ)، جَمْعُ بَرِيدٍ، وَهُوَ الرَّسُول (مرقاة المفاتيح شرح مشكاة المصابيح لعلي بن سلطان محمد القاري).

وقال الله تعالى: وَإِنْ أَحَدٌ مِنَ الْمُشْرِكِينَ اسْتَجَارَكَ فَأَجِرْهُ حَتَّى يَسْمَعَ كَلَامَ اللَّهِ ثُمَّ أَبْلِغْهُ مَأْمَنَهُ ذَلِكَ بِأَنَّهُمْ قَوْمٌ لَا يَعْلَمُونَ. (سورة التوبة، الآية 6). يقول ابن كثير في تفسيره: وَمِنْ هَذَا كَانَ رَسُولُ اللَّهِ – صَلَّى اللَّهُ عَلَيْهِ وَسَلَّمَ – يُعْطِي الْأَمَانَ لِمَنْ جَاءَهُ، مُسْتَرْشِدًا أَوْ فِي رِسَالَةٍ، كَمَا جَاءَهُ يَوْمَ الْحُدَيْبِيَةِ جَمَاعَةٌ مِنَ الرُّسُلِ مِنْ قُرَيْشٍ، مِنْهُمْ: عُرْوَةُ بْنُ مَسْعُودٍ، وَمِكْرَزُ بْنُ حَفْصٍ، وَسُهَيْلُ بْنُ عَمْرٍو، وَغَيْرُهُمْ وَاحِدًا بَعْدَ وَاحِدٍ، يَتَرَدَّدُونَ فِي الْقَضِيَّةِ بَيْنَهُ وَبَيْنَ الْمُشْرِكِينَ. (انتهى الاقتباس).

من رُّسل مؤقتين الى رُّسل دائمين

إلا أن مفهوم الرُّسل أو السفراء ووظيفتهم توسعت في العصر الحديث، فمثلًا بعدما كانت زيارتهم للدول المضيفة مؤقتة، تنتهي بإبلاغ الرسائل أو إنهاء المفاوضات، تحولت في العصر الحديث ليصبح السفراء مقيمين بصفة دائمة في الدول المضيفة، وبات تواجدهم الدائم يُعَبِّر عن استقرار العلاقات بين الدولتين المتبادلتين للسفراء. وقد كانت دول أوربا من أوائل المستحدثين للبعثات الدبلوماسية الدائمة فيما بينها، خصوصًا إبان انعقاد مؤتمر وِسْتْفاليا سنة 1648، حيث أصبح تواجد بعثات دبلوماسية دائمة مقبول ليتسنى للسفراء متابعة التطورات في الخارج عن قرب ومدى تحقق ما اتُّفِق عليه بين الدول الأوروبية.

السياق التاريخي لانتقال الحصانة الدبلوماسية من عُرفٍ لقانون دولي

مؤتمر فيينا لعام 1815م وقواعد ترتيب الرُّتب بين الدبلوماسيين

أول تدوين لما يمكن اعتباره قانون دولي خاص بتنظيم البعثات الدبلوماسية هي اللائحة التي اعتمدها مؤتمر فيينا عام 1815، والتي تم فيها تبسيط القواعد المعقدة المتعلقة برُتب وصلاحيات البعثات الدبلوماسية المختلفة وكيفية استقبالهم لدى وصولهم للدول المضيفة، حيث تم تحت باب (قواعد ترتيب الرُّتب بين الدبلوماسيين) تحديد ثلاث طبقات من البعثات الديبلوماسية، الطبقة الأولى والأعلى هم السفراء، ثم طبقة المبعوثين والوزراء، والطبقة الثالثة هي طبقة القائمين بالأعمال والمعتمدين لدى وزارات الخارجية.

اتفاقية هافانا 1928

ثم أعقب اتفاق فيينا لعام 1815 مؤتمر دول القارة الأمريكية الذي انعقد في هافانا، عاصمة كوبا، سنة 1928، والذي تم فيه تدوين قواعد مفصلة متعلقة بالبعثات الدبلوماسية، فاعتمد مؤتمر هافانا اتفاقيتين: اتفاقية الموظفين الدبلوماسيين (تحوي 27 مادة) واتفاقية وكلاء القنصليات (تحوي 25 مادة).

مسودة معهد هارفارد لعام 1932

ثم نشر معهد هارفارد الأمريكي لأبحاث القانون الدولي عام 1932 مسودة لاتفاقية حول الامتيازات والحصانات الدبلوماسية، لكن بقيت هذه المسودة خارج التطبيق لأكثر من عقد من الزمن، إلى أن تم الاستعانة بها بعد تأسيس الأمم المتحدة.

اتفاقية امتيازات الأمم المتحدة وحصاناتها 1946

كل هذه الاتفاقيات السابقة الذكر بخصوص البعثات الدبلوماسية لم تأخذ طابعًا قانونيًا ملزمًا لكل دول العالم. فكانت غالب الدول تتعامل مع البعثات الدبلوماسية على أساس أعراف دولية وليس قانونًا دوليًا ملزمًا.

لكن مع إنشاء منظمة الأمم المتحدة سنة 1945، تشكلت تحت مظلتها ورعايتها لجان خاصة بوضع مسودات لقوانين دولية في مجالات مختلفة ليتم المصادقة عليها من قِبَل الدول الأعضاء والالتزام بها. فكان ملف الحصانات والامتيازات للممثلين الرسميين للدول لدى الأمم المتحدة من أوليات الملفات القانونية، فوافقت الجمعية العامة للأمم المتحدة بموجب قرار اتخذته في 13 فبراير (شباط) 1946 علــى (اتفاقية امتيازات الأمم المتحدة وحصاناتها) التي حددت حصانة وامتيازات ممثلي الدول الأعضاء لدى الهيئات الرئيسية أو الهيئات الفرعيــة التابعة للأمم المتحدة وممثلوهـا، وخلال ممارسة مهامهم في المؤتمرات التي تدعو الأمم المتحدة إلى عقدها، وخلال سفرهم إلى مقر الاجتماعات وعودتهم منها. فمما يتمتع به موظفو الأمم المتحدة: الحصانة القضائية في كل ما يصدر عنهم بصفتهم الرسمية من قول أو كتابة أو عمل، والإعفاء من الضريبة على المرتبات والمكافآت التي يتقاضونها من الأمم المتحدة.

اتفاقية فيينا للعلاقات الدبلوماسية 1961 والقنصلية 1963

ثم شكلت الأمم المتحدة لجنة لوضع مسودة قوانين خاصة بِـ(العلاقات الدبلوماسية والحصانات). بدأت اللجنة عملها في عام 1955 تحت إشراف السويدي ساندشتروم (استفادت اللجنة من الاتفاقيات السابقة كاتفاقية فيينا 1815، وهافانا 1928، وامتيازات الأمم المتحدة وحصاناتها 1946، كما استفادت من مسودة 1932 لمعهد هارفارد لأبحاث القانون الدولياتفاقية). وبعد مراجعة المسودة من قِبَل الجمعية العامة للأمم المتحدة وتأييدها لها، خرجت (اتفاقية فيينا للعلاقات الدبلوماسية) (تحوي 53 مادة) الى حيز الوجود في 18 أبريل (نيسان) 1961 في مؤتمر الأمم المتحدة الذي عقد في فيينا.

بعد ذلك بعامين عُقد مؤتمر مماثل للأمم المتحدة لاعتماد مسودة خاصة بقوانين تنظم امتيازات وحصانات القنصليات، فخرجت (اتفاقية فيينا للعلاقات القنصلية لعام 1963) للوجود (تحوي 79 مادة).

وظائف السفارات والقنصليات

مقر البعثات الدبلوماسية هو السفارة ويرأسها السفير، في حين البعثات القنصلية مقرها هو القنصليات ويرأسها قنصل عام. لكل دولة سفارة واحدة، عادة في عاصمة الدولة المضيفة. في حين قد تكون لدولة عدة قنصليات متفرقة في عدة مدن للدولة المضيفة.

السفارة هي الممثل السياسي الأساسي للدولة في الخارج. والقنصلية عبارة عن امتداد إداري للسفارة وخاضع لها.

فالسفارة دورها سياسي، تتولى التواصل بين الدول بخصوص شؤون متعلقة بالحكومات، وجمع معلومات بالوسائل المشروعة عن ظروف وتطورات الأحداث في الدولة المُضيفة لديها وتحرير تقارير عنها لحكومة الدول المُرسلة للسفارات (المادة الثالثة في اتفاقية فيينا للعلاقات الدبلوماسية لعام 1961 حددت وظائف السفارات).

في حين تتولى القنصلية شؤون إدارية متعلقة بعامة الناس والمنظمات والشركات كمنح التأشيرات، وإصدار الوثائق كبطاقات التعريف وجوازات السفر وشهادات الزواج والميلاد، وتصديق الوثائق، ومساعدة السواح، وتقديم معلومات ثقافية واقتصادية وتجارية عن الدولة… إلخ (المادة الخامسة في اتفاقية فيينا للعلاقات القنصلية لعام 1963 حددت وظائف القنصليات).

وقد تتولى أحيانًا السفارة وظائف القنصلية أيضًا، وذلك عبر مُلحق قنصلي داخل السفارة.

أهم امتيازات وحصانات البعثات الدبلوماسية والقنصلية

فيما يلي جدول يقارن بعض أهم الامتيازات والحصانات التي يتمتع بها الدبلوماسيون والقناصل حسب اتفاقية فيينا للعلاقات الدبلوماسية لعام 1961، واتفاقية فيينا للعلاقات القنصلية لعام 1963:

جدول 1: أهم الامتيازات والحصانات التي يتمتع بها الدبلوماسيون والقناصل (تقسيم هذه اللائحة مُستوحى جزئيًا من لائحة سوبرامانيان في بحثه: Abuse of Diplomatic Privileges and the Balance between Immunities and the Duty to Respect the Local Laws and Regulations under the Vienna Conventions: The Recent Indian Experience .The Chinese Journal
of Global Governance 3 (2017) 182–233.

اتفاقيات الحصانة تجيز للسلطات التركية إلقاء القبض على القنصل السعودي والتحقيق معه ومحاكمته في محاكم تركيا

يتضح من اللائحة التي تعرض أهم الحصانات حسب اتفاقية فيينا للعلاقات الدبلوماسية لعام 1961 واتفاقية فيينا للعلاقات القنصلية لعام 1963، أن القنصل والموظفون القنصليون ليست لهم حصانة مطلقة كما هو الحال بالنسبة للمبعوثين الدبلوماسين (كالسفير). وبالتالي إذا أنزلنا قوانين فيينا، رغم عِلَّتها ونقصانها (كما سأتطرق له في الجزء الثاني من هذا البحث)، على حادثة اختفاء جمال خاشقجي في القنصلية السعودية في إسطنبول منذ الثاني من أكتوبر (تشرين الأول) 2018، فإنه يجوز للسلطات التركية إلقاء القبض على القنصل والتحقيق معه ومحاكمته في محاكم تركيا. فالجريمة ضد خاشقجي جريمة خطيرة، وارتُكبت في القنصلية التي يترأسها القنصل وهو المسؤول عن كل ما يحدث فيها، واختفاء خاشقجي تم خلال تواجد القنصل في القنصلية.

الخلفيات الفكرية للحصانات والامتيازات الدبلوماسية

هناك نظريات فلسفية ارتكز عليها عُرفُ الامتيازات والحصانات الدبلوماسية الذي تحترمه معظم الدول منذ القِدم، وبُنِيَت عليها التَّقنينات الدولية الحديثة المتمثلة في اتفاقية فيينا للعلاقات الدبلوماسية لعام 1961، واتفاقية فيينا للعلاقات القنصلية لعام 1963، أكتفي بذكر ثلاثة منها:

• نظرية الطابع التفويضي، والتي تعني أن الدبلوماسيين يمثلون دولة ذات سيادة مفوضين من قِبلها لتمثيلها في الخارج، وبالتالي لا ينبغي أن يخضعوا لسلطات الدولة المضيفة، وعلى رأسها السلطة القضائية، فالمساس بسيادة البعثات الدبلوماسية يُعتبر مساس بسيادة الدولة الباعثة لهم.
• نظرية المكان الخارج عن نطاق القوانين المحلية. هذه النظرية تعتبر المقرات التي تستعملها البعثات الدبلوماسية في الدول المضيفة بأنها أراضي تابعة للدولة المُرسلة للمبعوثين الدبلوماسيين، ومن ثم لا يجوز أن تخضع لسلطة وقوانين ومراقبة الدولة المضيفة.
• نظرية الشروط الضرورية للقيام بمهام الوظيفية. بموجب هذه النظرية، فإن الامتيازات والحصانات الدبلوماسية لا يجوز أن تكون غير محدودة ولا تمتد إلا إلى الوظائف الرسمية للدبلوماسيين المتعلقة بالشؤون الدولية المتعارف عليها. وقد أُخذت هذه النظرية في الاعتبار عند تحرير اتفاقيتي فيينا للعلاقات الدبلوماسية والقنصلية، حيث ورد في ديباجة الاتفاقيتين بأن: الغرض من هذه الامتيازات والحصانات ليس ليحقق الأفراد منافع شخصية، ولكن لضمان الأداء الفعال لمهام البعثات الدبلوماسية بالنيابة عن دولها.

لكن وجَبَ الانتباه الى أن عدم خضوع البعثات الدبلوماسية للسلطة القضائية للدولة المضيفة لا يعني أن لا يحترموا قوانين البلد المضيف، أو أن لهم الحق للقيام بأفعال تجرمها قوانين الدولة المضيفة، ففي حالة ارتكابهم لجرائم يُتخذ غالبا إجرائين: أولا، اعتبار المبعوث الدبلوماسي شخصا غير مرغوب فيه وطرده من البلد. ثانيا، يجب على قضاء الدولة التي بعثته أن تحاكمه على جريمته. فالبند في اتفاقية فيينا للعلاقات الدبلوماسية لعام 1961 المتعلق بالحصانة القضائية ليس رخصة للمبعوثين الدبلوماسيين للقيام بجرائم، ولكنه، أي البند، يجعل السيادة القضائية للدولة التي يمثلها المبعوثون، فهي التي لها الحق لمقاضاتهم في محاكمها، وليس الدولة المُضيفة.

إلا أن كثيرا من الدول والدبلوماسيين استغلوا قوانين الحصانة منذ اعتماد الأمم المتحدة لها في ستينات القرن العشرين للقيام بأعمال إجرامية، منها جرائم خطف وقتل. آخر مثال لهذه الجرائم اختفاء الصحفي جمال خاشقجي منذ الثاني من أكتوبر 2018م بعد دخوله القنصلية السعودية في إسطنبول، والذي تشير المؤشرات على أنه تم قتله في القنصلية.

فهل يجوز شرعًا وقانونيًا وأخلاقيًا أن تتفرج الدول المضيفة على جرائم يقوم بها دبلوماسيون ضد أفرادٍ وملكيات الغير بسبب الحصانة الدبلوماسية للمجرمين؟ أليست الدول مسؤولة عن سلامة كل المواطنين والمقيمين عندها، وأن لهم حصانة شرعية وقانونية على حياتهم وممتلكاتهم تنتهي عندها حصانة الدبلوماسيين ومقارهم؟ أين يكمن الخلل في الخلفيات الفلسفية التي ترتكز عليها الحصانات الدبلوماسية؟

هذه الأسئلة وغيرها سيتم التطرق إليها والإجابة عنها في الجزء الثاني من هذا البحث تحت عنوان: حين تصبح الحصانة الديبلوماسية أداة لجرائم خطف وقتل … إعادة النظر في حدود الحصانة ضرورة ملحة.